Quo Vadis dunia Penerbangan Indonesia di tahun 2009?

Undang-undang no. 15 tahun 2008 tentang Penerbangan akhirnya menjadi kenyataan. Setelah sempat mengalami kemacetan pembahasan hampir tiga tahun, tanggal 17 Desember tahun lalu, DPR RI mengesahkan UU pengganti UU no 15 tahun 1992 tersebut. UU baru tersebut terdiri dari 24 bab dan 466 pasal. Jika disusun dengan font Times New Roman 12 point pada kertas folio, materi UU tersebut beserta penjelasannya akan menghabiskan 238 lembar kertas.

Apakah yang akan dituju dengan UU Penerbangan yang baru ini? Pada awalnya, Pemerintah dan DPR tidak secara eksplisit menyatakan bahwa UU ini dimaksudkan untuk membuka larangan terbang Uni Eropa yang sudah diterapkan sejak pertengahan tahun 2007 lalu. Ketua Komisi V DPR, Ahmad Muqowam di sela-sela rapat dengar pendapat DPR dengan jajaran pimpinan Departemen Perhubungan pada bulan Oktober lalu mengingatkan bahwa seharusnya Pemerintah tidak begitu saja tunduk pada permintaan Uni Eropa. “Kita buat UU ini untuk ke depan, bukan hanya untuk memenuhi permintaan Uni Eropa,” ujarnya. Untuk itu ia mengharapkan pembahasan UU ini tidak tergesa-gesa.

Namun pada akhirnya Pemerintah mengakui bahwa tujuan jangka pendeknya adalah agar memenuhi finding (temuan) Uni Eropa soal regulasi. Menurut Menteri Perhubungan Jusman Syafii Djamal, saat ini masih ada 36 item temuan yang dipermasalahkan Uni Eropa. Duapuluh sembilan item terkait dengan peraturan dan tujuh item terkait dengan penambahan sumber daya manusia (personil).

Dengan disahkannya UU Penerbangan ini, Jusman optimis larangan terbang Uni Eropa akan bisa dicabut pada bulan Maret tahun ini.

Walaupun pemerintah optimis, namun beberapa pengamat penerbangan tidak sependapat. Pengamat penerbangan Dudi Sudibyo menyangsikan kesiapan Pemerintah dan berbagai pihak terkait.  “Apakah Sumber Daya Manusia dan sumber dana kita akan mampu secepatnya melaksanakan amanat UU Penerbangan tersebut?” tanya Dudi. Kesangsian Dudi dipengaruhi oleh situasi krisis finansial yang saat ini sedang melanda seluruh dunia.

Setali semata uang, Ruth Hanna Simatupang juga menyoroti tentang UU baru yang terlihat sangat gemuk. Ruth menyangsikan para pihak yang terkait bisa dengan cepat mengadopsi dan melaksanakan dengan benar.

Menurut Ruth, UU yang baru ini juga sarat kontroversi karena banyak yang tidak sejalan dengan aturan internasional, terutama anexes ICAO. Indonesia adalah negara anggota Konvensi Chicago 1944 yang belum pernah melakukan filling differences terhadap satu pasal apapun dalam Konvensi manapun yang berlaku bagi penerbangan. “Artinya kita dituntut untuk tunduk pada apa pun yang ditetapkan dalam Perjanjian-perjanjian Internasional tersebut,” ujarnya.

Namun pemerintah nampaknya tidak bergeming. Menhub Jusman mensiratkan bahwa apapun yang terjadi, semua tetap harus berjalan sesuai yang diagendakan. Menurutnya ada tiga prioritas yang harus segera dilakukan. Yang pertama adalah pembentukan badan layanan navigasi, kedua menyegerakan independensi komite nasional untuk investigasi dan penyelidikan di bawah Presiden dan yang terakhir penataan hierarki bandar udara dan maskapai penerbangan.

Dirjen Perhubungan Udara Budhi M Suyitno juga optimis dengan UU yang baru ini. Menurutnya, 70 persen materi UU no.15 tahun 2008 ini telah berorientasi pada keselmatan dan keamanan penerbangan. “Materi tersebut kita adopsi dari Cape Town Convention!” ujarnya.

Sebetulnya, selain tiga pekerjaan rumah yang diutarakan Menhub Jusman, ada banyak pekerjaan rumah lagi yang menunggu. Di antara bisa disebut tentang kriminalisasi pilot, kelangkaan inspektor, masalah kolusi dan korupsi yang masih sering diperbincangkan di antara para operator dan masalah kekurangan tenaga pilot untuk maskapai nasional.

Selain itu, yang juga utama adalah masalah keselamatan dan keamanan penerbangan yang belum menjadi kultur di dalam dunia penerbangan nasional. Seperti diakui Jusman, kecelakaan penerbangan di tahun 2008 cenderung turun. Namun itu tidak bisa dijadikan pegangan, karena sistem keselamatan dan keamanan belum sepenuhnya terbangun.

Walau banyak pekerjaan rumah, namun dalam laporan akhir tahun 2008 yang dipaparkan akhir Desember lalu, Direktorat Perhubungan Udara lebih mementingkan pembangun fisik empat bandara. Yaitu bandara Hasanuddin-Makasar, Terminal III Bandara Soekarno-Hatta- Tangerang, Bandara Kuala Namu-Medan dan Bandara Lombok Baru-Lombok.

Sebagai masyarakat umum, kita sepatutnya bisa menanyakan, kemanakah arah Penerbangan Nasional akan dibawa? ***

*** Tulisan ini sudah dimuat di Majalah Angkasa edisi bulan Januari 2009***

*** Ditulis bersama dengan Dody Aviantara (Avi) ***

 

UU Penerbangan yang baru, sudahkah lebih baik?

Disahkannya UU no. 1 / 2009  (bukan no.15/2008) tentang Penerbangan patut mendapat apresiasi. Setidaknya sudah ada kepastian hukum dalam dunia penerbangan nasional. Namun apakah semua persoalan yang selama ini menjadi kontroversi sudah terakomodasi?

Angkasa mencoba mengakomodir beberapa masukan dari pengamat penerbangan yang mencoba membedah beberapa materinya. Untuk tidak keluar dari pokok pembahasan, UU Penerbangan yang tergantikan (UU no.15 tahun 1992) juga kita jadikan pembanding. Inilah telaah Angkasa, terutama yang berkaitan dengan hal-hal yang selama ini menjadi kontroversi di masyarakat.

Usia pesawat

Pasal 26 ayat 1, menyebutkan pendaftaran pesawat udara sebagaimana dimaksud dalam pasal 25, diajukan oleh pemilik atau yang diberi kuasa dengan persyaratan: a.l butir c: memenuhi ketentuan persyaratan batas usia pesawat udara yang ditetapkan oleh Menteri.

Usia pesawat tidak disinggung pada UU Penerbangan yang lama (UU no. 15 tahun 1992) tetapi diatur dalam Peraturan Menteri Perhubungan no.35 tahun 2005 dan berlaku mulai bulan Desember 2005. Dalam peraturan menteri itu disebutkan usia pesawat udara yang boleh dioperasionalkan maskapai penerbangan nasional, yakni maksimum 35 tahun atau maksimum 70.000 kali mendarat. Tergantung kriteria mana yang lebih dahulu tercapai. Sedangkan , pesawat udara yang akan didaftarkan pertama kalinya di wilayah Indonesia untuk kegiatan angkutan penumpang adalah pesawat udara yang jumlah pendaratannya tidak lebih dari 50.000 kali.

Pembatasan usai pesawat ini sebelumnya diprotes operator penerbangan nasional karena dianggap tidak sejalan dengan prinsip perawatan pesawat dan dianggap membebani keuangan perusahaan jika harus serta merta mengganti pesawat dengan yang baru. Namun seiring berjalannya waktu, banyak operator yang ternyata berinisiatif memperbarui dan memodernkan armadanya. Pesawat baru dianggap bisa mendongkrak performa dan promosi yang baik dalam persaingan yang makin tajam. Pada akhirnya, soal pembatasan usia pesawat ini tidak banyak dipersoalkan lagi.

Pasal 42 yang berkaitan dengan operasi pesawat udara, terdapat syarat yang lebih rinci untuk mendapatkan sertifikat sebagai operator pesawat udara. Di antaranya yang paling penting adalah memiliki struktur organisasi paling sedikit di bidang operasi, perawatan, keselamatan dan jaminan kendali mutu (butir d). Serta di butir m: harus memiliki pedoman sistem manajemen keselamatan (Safety Management System Manual).

Pada UU lama, untuk mendapatkan sertifikat kelaikan udara hanya akan dilakukan pemeriksaan dan pengujian. Persyaratan dan tata cara untuk memperoleh sertifikat tersebut dan ketentuan mengenai pemeriksaan dan pengujian diatur dengan Peraturan Pemerintah.

Laporan keuangan

Pada Bab X yang membahas tentang Angkutan Udara (pasal 83-191), sepertinya UU ini sudah berwawasan ke depan. Di antaranya sudah memasukkan tentang adanya maskapai yang berbiaya dan mempunyai jenis layanan rendah atau minimum (Low Cost Carrier/ LCC). Namun demikian, persyaratan untuk LCC ini diatur dengan ketat. Di antaranya harus mengajukan kepada dan ditetapkan oleh Menteri. LCC ini juga harus dievaluasi secara periodik.

Dalam pasal 109 butir g, disebutkan bahwa untuk mendapatkan ijin usaha angkutan udara niaga, sebuah operator harus melengkapi berbagai syarat. Di antaranya adalah adanya garansi/ jaminan bank (butir f) dan rencana bisnis untuk kurun waktu paling singkat 5 (lima) tahun. Dan dokumennya, kecuali garansi bank, harus diserahkan pada menteri. Rencana bisnis paling sedikit memuat jenis dan jumlah pesawat, rencana pusat kegiatan operasi dan rute penerbangan, aspek pemasaran, sumber daya manusia, kesiapan atau kelayakan operasi dan analisis dan evaluasi aspek ekonomi dan keuangan.

Dalam hal kewajiban jajaran direksi operator, dibahas dalam beberapa pasal. Di antaranya pasal 111 ayat 1 butir b: jajaran direksi operator juga harus dinyatakan lulus uji kepatutan dan uji kelayakan oleh Menteri. Kewajiban pemegang ijin usaha antara lain harus menyerahkan laporan kinerja keuangan yang telah diaudit oleh kantor akuntan publik terdaftar (pasal 118 ayat 1 butir g). maskapai niaga berjadwal juga diharuskan mempunyai paling sedikit lima pesawat dan menguasai minimal lima pesawat udara.

Selain berbagai hal pengangkutan udara, bab ini juga berisi berbagai hal tentang pelayanan maskapai terhadap pengguna jasa. Sebelumnya, hal pelayanan ini sudah diatur dalam Keputusan Menteri Perhubungan (KM) no. 25 tahun 2008.

Tantang pasal-pasal angkutan udara ini, secara eksplisit Direktur Jenderal Perhubungan Udara Budhi M Suyitno menginginkan adanya sebuah maskapai yang kuat. Terutama dalam soal permodalan. Misalnya soal kepemilikan pesawat yang diperbanyak, diharapkan akan membatasi jumlah permintaan masyarakat untuk membentuk maskapai penerbangan. “Sebaiknya perusahaan-perusahaan yang mempunyai ijin, merger saja sehingga bisa bisa memenuhi persyaratan tersebut,” ujarnya.

Pengamat penerbangan Dudi Sudibyo juga mengapresiasi, terutama pasal yang mengatur tentang adanya garansi/ jaminan bank. Menurutnya, hal ini perlu untuk melindungi konsumen bila sewaktu-waktu maskapai mempunyai masalah keuangan atau dinyatakan bangkrut. Uang yang diparkir di bank bisa untuk menalangi kewajiban maskapai yang berkaitan dengan penumpang.

Hanya saja, Dudi menyayangkan tentang tidak adanya pengaturan tentang besaran minimal garansi bank tersebut dan berbagai peraturan yang terkait sehingga garansi bank tersebut benar-benar aman dan tidak bisa dipengaruhi oleh jajaran direksi operator.

Dalam soal pengamanan, pengamat penerbangan Cartono Soejatman juga mengkritisi sistem pelaporan keuangan yang ada. Agar transparan dan menghindari korupsi dan kolusi, menurutnya, laporan keuangan juga harus diserahkan pada badan pemerintah lain yang berwenang. “Laporan keuangan harusnya tidak hanya ke menteri saja. Namun harus ada tembusannya ke BPK atau yang lain sehingga ada yang mengawasi,” ujarnya.

Bandara swasta

Masuknya sektor swasta dalam pengelolaan bandar udara, secara inplisit tidak disebutkan dalam bab XI tentang Kebandarudaraan. Bahkan dalam sektor tertentu, misalnya otoritas bandara, tetap dipegang oleh Pegawai Negeri Sipil yang ditetapkan oleh Menteri.

Dalam ijin mendirikan bangunan bandar udara tidak disebutkan secara transparan siapa saja yang boleh melakukannya. Pada pasal 215 ayat 1, ijin mendirikan bangunan bandar udara ditetapkan oleh pemerintah setelah berkoordinasi dengan pemerintah daerah. Syarat-syarat mendirikan bangunan bandar udara tersebut (ayat 2) di antaranya bukti kepemilikan dan / atau penguasaan lahan, rekomendasi yang diberikan oleh instansi terkait utilitas dan aksesibilitas, bukti penetapan lokasi, rencana teknik terinci serta kelestarian lingkunga.

Tidak disebut sama sekali siapa saja yang boleh dan tidak boleh mendirikan bangunan bandar udara tersebut. Namun dalam pasal 1 (Ketentuan Umum) ayat 44 disebutkan bahwa Badan Usaha Bandar Udara adalah badan usaha milik negara, badan usaha milik daerah atau badan hukum Indonesia berbentuk perseroan terbatas atau koperasi yang kegiatan utamanya mengoperasikan bandar udara untuk umum.

Dalam pasal selanjutnya (pasal 216) dinyatakan bahwa ketentuan lebih lanjut mengenai pembangunan bandar udara diatur dengan Peraturan Pemerintah. Bisa dikatakan, soal pendirian dan kepemilikan bandar udara oleh pihak swasta di masa depan masih akan menimbulkan perdebatan lagi.

ANSP

Layanan navigasi satu atap (Air Navigation Single Provider /ANSP) yang beberapa waktu lalu menjadi perdebatan, ternyata mendapat porsi perhatian yang besar. Ada 51 pasal dalam bab XII tentang navigasi penerbangan.

Pasal yang perlu mendapat perhatian adalah pasal 271 yang terdiri dari empat ayat tentang pembentukan lembaga pelayanan navigasi udara. Secara garis besar, untuk melayani navigasi penerbangan akan dibentuk suatu lembaga pemerintah yang dibentuk dan bertanggung jawab kepada Menteri. Kriteria lembaga pelayanan tersebut adalah mengutamakan keselamatan penerbangan, tidak berorientasi keuntungan, dapat mandiri secara finansial dan cost recovery atau biaya yang ditarik dari pengguna dikembalikan untuk biaya investasi dan peningkatan operasional.

Sebelumnya, Ketua Asosiasi Pemandu Lalu Lintas Udara Indonesia (IATCA) Adri Gunawan Wibisono mengatakan bahwa asosiasinya sebagai obyek dalam peraturan tersebut tidak pernah diajak bekerjasama dalam pembahasannya. Adri mengingatkan bahwa seharusnya antara regulator dan operator dipisahkan sehingga tidak terjadi tumpang tindih tanggung jawab. Secara eksplisit, IATCA menginginkan lembaga yang akan melayani navigasi penerbangan ini berada diluar struktur Departemen Perhubungan.

Jika IATCA benar-benar serius dengan keinginannya itu, bukan tidak mungkin mereka akan mengajukan gugatan hukum (judicial review). Pasalnya, Menteri Perhubungan Jusman Syafii Djamal mengatakan bahwa pekerjaan rumah pertama yang harus segera diselesaikan setelah pengesahan UU ini adalah pembentukan lembaga pelayanan navigasi penerbangan itu.

Majelis profesi penerbangan

Hal menarik dalam Undang-Undang ini juga terlihat dalam Bab XVI tentang Investigasi dan Penyelidikan Lanjutan Kecelakaan Pesawat Udara (pasal 357-369).

Menurut pasal 357, akan dibentuk komite nasional untuk investigasi dan penyelidikan lanjutan ini yang akan bertanggung jawab langsung di bawah presiden. Anggotanya dipilih berdasarkan standar kompetensi dan uji kepatutan dan kelayakan oleh Menteri Perhubungan. Rekomendasi yang dihasilkan oleh komite ini nantinya wajib dan segera ditindaklanjuti oleh para pihak terkait.

Sepintas pasal ini menyiratkan independensi komite tersebut. Namun mantan investigator Komisi Nasional Keselamatan Transportasi Ruth Hanna Simatupang berpendapat lain. Terutama karena di pasal selanjutnya, pasal 358, disebutkan bahwa komite nasional tersebut wajib melaporkan segala perkembangan dan hasil investigasinya kepada Menteri Perhubungan. “Jika demikian, dimana independensinya?” gugat Ruth.

Ruth juga menggugat kata “wajib” bagi para pihak terkait untuk menindaklanjuti hasil rekomendasi komite tersebut. Menurutnya, kata “wajib” ini bertentangan dengan konsep Annex 13 ICAO yang tidak mensyaratkan kewajiban.

Dalam bab ini juga tertulis tentang dibentuknya sebuah majelis profesi penerbangan (pasal 364). Latarbelakangnya adalah untuk melaksanakan penyelidikan lanjutan, penegakan etika profesi, pelaksanaan mediasi dan penafsiran penerapan regulasi. Anggota majelis ini minimal harus menguasai salah satu bidang hukum, pesawat udara, navigasi penerbangan, bandar udara, kedokteran penerbangan dan Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS). Wewenangnya antara lain memberi rekomendasi kepada Menteri Perhubungan untuk pengenaan sanksi administratif atau penyidikan lanjut oleh PPNS.

Selain pasal-pasal yang dibahas di atas, masih banyak pasal-pasal lain dalam UU yang terdiri dari 466 pasal tersebut. Secara garis besar memang terlihat banyak kemajuan. Terutama bila dibandingkan dengan UU yang lama yang hanya terdiri dari 76 pasal. Maka Undang-Undang yang baru ini menjadi lebih rinci. Namun apakah peraturan yang baru ini akan bisa efektif diberlakukan dan mampu membawa dunia penerbangan tanah air menjadi lebih baik, harus dibuktikan lewat perjalanan waktu.***

*** Artikel ini sudah dimuat di Majalah Angkasa edisi bulan Januari 2009 ***